21.5.2020, 12:12
Vláda České republiky schválila na svém jednání dne 27. 4. 2020 poněkud překvapivě návrh novely zákona o podporovaných zdrojích energie, který obsahuje mimo jiné pravidla pro zavedení tzv. kontroly přiměřenosti podpory pro výrobny uvedené do provozu mezi léty 2006-2015, tedy známé kontroly překompenzace. Proč překvapivě, když se o této záležitosti mluví již několik let?
Zaprvé schválení novely nebylo na řádně oznámeném programu jednání vlády, jak je zvykem. Tento bod se dostal na pořad jednání na poslední chvíli, na návrh ministra Havlíčka. K návrhu zákona se rovněž vyjádřila kriticky Legislativní rada vlády, stanovisko její předsedkyně obsahuje řadu výtek k textu návrhu, které budou muset být zapracovány i po jeho schválení vládou. Zatřetí, vláda na poslední chvíli rozhodla o snížení limitu přiměřenosti podpory pro solární elektrárny z 8,4 % na hodnotu 6,3 % IRR, zatímco pro ostatní druhy OZE ponechala dosavadní navrhované hodnoty (v rozmezí od 7 % IRR pro vodní a větrné elektrárny, až po 10,6 % IRR pro bioplynové stanice). Solárním elektrárnám má tedy být povolena zdaleka nejnižší míra návratnosti vložených investic.
Dopady nově stanovené maximální míry návratnosti 6,3 % IRR pro solární elektrárny
Překvapivé snížení přípustné míry zisku z 8,4 % na 6,3 % IRR pro solární elektrárny není v důvodové zprávě k návrhu zákona nijak vysvětleno, protože k němu vláda přistoupila až na svém pondělním jednání. Bude-li v této podobě zákon schválen poslaneckou sněmovnou a senátem, může znamenat přesun řady úvěrů poskytnutích provozovatelům solárních elektráren do kategorie klasifikovaných a vést v důsledku toho ke snížení schopnosti bank investovat do ekonomiky peníze právě v době, kdy to nejvíce potřebuje. Řadu provozovatelů FVE by návrh vystavil riziku ekonomické likvidace, když je zjevné, že limit přiměřeného zisku 6,3 % je často nižší než byly úroky z bankovních úvěrů poskytnutých na jejich provoz. Takový výnos vložených investic odpovídá spíše bezrizikovému investování do státních dluhopisů (v roce 2009 byl úrok z desetiletého státního dluhopisu ve výši 6 %), než výnosu z podnikání. Vedle těchto zásadních hospodářských dopadů mluví proti schválení IRR 6,3 % také řada právních argumentů:
- Neodůvodněná diskriminace provozovatelů solárních elektráren, když míra zisku provozu všech druhů obnovitelných zdrojů by měla být stejná a měla by se pohybovat na úrovni v odvětví obvyklé. Zatímco pro stanovení limitu pro ostatní OZE použila vláda maximální hodnoty výnosů z tabulky rozhodnutí Evropské komise o schválení státní podpory výroby elektřiny z OZE, pro FVE použila bez jakéhokoliv věcného důvodu hodnoty minimální.
- Retroaktivita spočívající ve změně dříve nastavených podmínek, které měly platit po celou dobu životnosti výrobny (30 let u vodních elektráren, 20 let u ostatních OZE)
- Přímý rozpor s čl. 6 evropské Směrnice o podpoře obnovitelných zdrojů energie. Směrnice zakazuje členským státům retroaktivní změny dříve nastavené podpory, ledaže je to nezbytně nutné z hlediska pravidel státní podpory EU. V rozhodnutí Evropské komise, kterým se schvaluje český systém podpory, se však jako přiměřená uvádí pro solární elektrárny i podpora ve výši 8,4 % IRR. Z toho je zjevné, že pravidla státní podpory EU nevyžadují snížení přiměřeného zisku solárních elektráren až na 6,3 % IRR a jedná se tedy o krok v rozporu se směrnicí.
Dalších právních argumentů můžeme uvést celou řadu. Ministerstvo průmyslu a obchodu však přistoupilo ke zpracování novely z jiného konce, než na základě analýz dopadů a právních překážek. Stanovilo si jako cíl částku, o kterou se musí snížit podpora OZE a hledá jakékoliv cesty k dosažení tohoto cíle.
Jakým mechanismem má dojít ke snížení podpory formou výkupních cen a zelených bonusů
Všechny příjemce podpory ve formě zelených bonusů či výkupních cen, bez ohledu na to, zda ještě pro svůj projekt získali nějakou investiční dotaci či nikoli, čeká tzv. sektorové šetření. Ministerstvo obešle všechny provozovatele dotazníkem, do nějž budou muset pravdivě vyplnit údaje o investičních a provozních nákladech a výnosech z provozu své výrobny. Půjde o podobné dotazníky, jaké již vyplňovali provozovatelé výroben uvedených do provozu mezi léty 2006 - 2009. Ze schválené novely zákona ale již bude vyplývat povinnost pro provozovatele tyto dotazníky vyplnit a zaslat ministerstvu. Ministerstvo vyhodnotí zaslané dotazníky a zjistí, zda průměr daného sektoru překračuje limitní hodnoty IRR (pro provozovatele solárních elektráren tedy již zmiňovaných 6,3 %). Pokud ano, znamená to, že v daném sektoru existuje riziko nadměrné podpory.
Nejzásadnější opatření s přímými dopady na celý sektor následuje hned po zjištění rizika nadměrné podpory, aniž by proběhly jakékoliv individuální kontroly výroben. Energetický regulační úřad bude ze zákona povinen stanovit v cenovém rozhodnutí na následující rok sníženou výkupní cenu. Snížení má odpovídat rozdílu mezi zjištěným IRR v rámci sektorového šetření a limitní hodnotou pro daný druh OZE, stanovenou v zákoně (pro FVE již několikrát zmíněných 6,3 % IRR). Toto cenové rozhodnutí bude účinné nejpozději prvního ledna následujícího roku po schválení zákona. To znamená, že v případě rizika nadměrné podpory zjištěné v sektorovém šetření dojde v bezprostředně následujícím roce ke snížení výkupních cen a zelených bonusů. Z toho je zřejmé, že výsledek sektorového šetření je nejzásadnějším momentem celého procesu. Je tedy nutné, aby provozovatelé výroben k němu přistoupili maximálně zodpovědně.
Pokud konkrétní provozovatel solární elektrárny bude cítit, že po snížení výkupních cen mu podpora nezajišťuje ani zaručených 6,3 % IRR, může požádat Státní energetickou inspekci o přehodnocení dopadů na jeho konkrétní výrobnu. Taková žádost však nebude mít odkladný účinek, tedy výrobce bude dále pobírat sníženou výkupní cenu až do případného pravomocného rozhodnutí SEI, což může v praxi trvat měsíce až roky. Do té doby se může samozřejmě provozovatel FVE dostat do vážných finančních problémů. Další úskalí tohoto řízení spočívá v tom, že provozovatel bude muset SEI přesvědčit, že jeho IRR je nižší než 6,3 %. Bude tedy muset aktivně předkládat důkazy, tedy doklady o investičních nákladech na výstavbu a provozních nákladech a obhajovat jejich přiměřenost. Inspekce pak může rozhodnout o pokračování podpory takto:
- výrobce bude dále pobírat výkupní ceny či zelené bonusy v původní výši do konce doby životnosti,
- výrobce bude mít nárok na podporu pouze na určité množství elektřiny, kterou v budoucnu vyrobí. Toto množství bude stanoveno v rozhodnutí inspekce v MWh. Jakmile výroba elektřiny dosáhne takto stanoveného limitu, inkasuje výrobce už pouze tržní cenu elektřiny.
Návrh zákona zároveň stanoví, že výrobce, který nevyplnil a nezaslal ministerstvu dotazník k sektorovému šetření, není oprávněn SEI požádat o zvýšení podpory. I z tohoto důvodu bude nutné přistoupit k sektorovému šetření maximálně zodpovědně.
Na koho dopadne opatření snížení podpory?
Z předchozího textu vyplývá, že mechanismus kontroly provozní podpory tedy může mít velmi bezprostřední a obtížně řešitelné dopady do ekonomiky provozovatelů solárních elektráren a dalších zdrojů OZE. Budou se dopady týkat všech provozovatelů výroben, tedy i těch nejmenších střešních instalací? Bohužel nelze na tuto otázku v současnosti podat jednoznačnou odpověď. Návrh zákona to totiž ponechává na rozhodnutí ministerstva – je na něm, zda do sektorového šetření zařadí i provozovatele výroben s výkonem v řádu jednotek kW, nebo pouze výrobny, pobírající podporu převyšující částku 200 tisíc EUR za tři roky provozu, stanovenou předpisy Evropské unie jako tzv limit „de minimis“. Jisté je pouze jedno – Evropská komise nepožaduje přezkoumávat podporu u těchto malých zdrojů, tím méně vyvozovat z toho negativní dopady do výkupních cen či zelených bonusů.
Souběh výkupních cen nebo bonusů s investiční podporou
Speciální postup stanovuje návrh zákona pro výrobce, kteří vedle výkupních cen či zelených bonusů inkasovali ještě investiční podporu ve formě dotace apod. V solárním sektoru je takový případů pouze minimum. I u nich proběhne sektorové šetření, v němž se při výpočtu návratnosti zohledňuje přijatá investiční podpora. Pokud bude sektorové šetření uzavřeno s tím, že existuje riziko nadměrné podpory (ze souběhu podpor a/nebo z provozní podpory) má výrobce dvě možnosti:
- oznámí Operátorovi trhu, že chce vrátit přijatou investiční podporu. Prováděcí právní předpis teprve v budoucnu stanoví, jak má Operátor trhu postupovat. Přepokládá se, že rozpočte vrácení investiční podpory do výplat výkupních cen a bonusů ve zbývajících létech podpory, tj. poníží je o přijatou investiční podporu. Výrobce pak bude dále pobírat výkupní ceny či zelené bonusy snížené o část investiční podpory. Pokud však sektorové šetření dojde k závěru, že překompenzace v daném sektoru vzniká už jen poskytováním provozní podpory (bez zohlednění dotace), bude základem pro stanovení skutečně vyplacené podpory nikoliv původní výkupní cena či zelený bonus, který výrobce pobíral od uvedení do provozu, ale snížená výkupní cena či zelený bonus, stanovená ERÚ jako rozdíl mezi limitem IRR pro daný sektor v zákoně a výsledkem sektorového šetření,
- nezřekne se investiční podpory dobrovolně, ale počká, až s ním Státní energetická inspekce zahájí řízení a provede individuální kontrolu. Takový postup budou pravděpodobně volit výrobci, kteří si spočítají, že se jim nevyplatí vrátit celou částku investiční podpory dobrovolně, protože pak by jejich skutečné IRR bylo nižší než limit stanovený v zákoně. Inspekce pak v řízení stanoví novou podporu. Tento postup však není pro provozovatele zcela bez rizika, neboť řízení může skončit jedním z těchto způsobů:
- Inspekce stanoví množství elektřiny, které výrobce v budoucnu vyrobí a na které bude čerpat provozní podporu (výkupní ceny či bonusy) v MWh. Po překročení tohoto limitu už nebude výrobce dostávat žádnou podporu, ale může vyrábět elektřinu dál a prodávat ji za tržní cenu.
- pokud Inspekce zjistí, že výrobce je překompenzován již ke dni kontroly, tedy projekt v součtu investiční podpory a vyplacených výkupních cen či bonusů již inkasoval podporu ve výši překračující zákonem stanovený limit IRR, může výrobci nařídit, aby část vyplacené podpory již vrátil a zastaví další výplatu. To je jediný případ v celém mechanismu kontrol překompenzace, kdy výrobci nejen že je zastaveno další vyplácení podpory, ale ještě musí část již vyplacené podpory vracet.
Kdy lze očekávat schválení zákona o POZE a provedení opatření na snížení podpory?
Oficiálním záměrem Ministerstva průmyslu a obchodu je dokončit legislativní proces novely do konce letošního roku. Pokud by se tak stalo, pak hrozí, že ERÚ stanoví svým cenovým rozhodnutím nižší výkupní ceny u výroben, kde v minulosti proběhlo tzv. sektorové šetření (tj. u solárních elektráren z roku 2006 až 2009) již pro rok 2021. Tento vývoj však není příliš pravděpodobný. Předpokládá totiž velmi rychlý průběh schvalování novely v Parlamentu ČR. Prakticky by musel být schválen ve zkráceném režimu, v tzv. stavu legislativní nouze. Pro něj však nejsou v případě tohoto zákona žádné důvody. Je třeba si uvědomit, že součástí novely je i nová právní úprava podpory výroby elektřiny z OZE pro nové zdroje, uváděné do provozu po roce 2021. Jedná se o tzv. aukce a zelené bonusy. Tato nová státní podpora musí být před schválením notifikována Evropské komisi a ta musí posoudit její soulad s pravidly státní podpory EU. Tento proces zpravidla zabere několik měsíců.
Sektorové šetření pro výrobny z roku 2010 je plánováno ministerstvem na letošní rok. Nelze ale zcela vyloučit jeho odložení na rok 2021, pokud bude legislativní proces schválení novely probíhat rychle a ministerstvo bude chtít počkat se sektorovým šetřením výroben 2010 až na dobu, kdy pro něj bude mít podklad v nově schváleném zákoně. V takovém případě by se jeho výsledek odrazil nejpravděpodobněji v případném snížení výkupních cena na rok 2022. Situace tedy není úplně přehledná. Je tedy zapotřebí připravit se na dřívější variantu sektorového šetření, tedy že proběhne v avízovaném termínu v průběhu letošního roku.
Autor: Doucha Šikola Advokáti